Pemilu Terpisah: Siapa Isi Kekosongan Kepala Daerah dan DPRD?

Penjelasan Putusan MK tentang Pemilu Nasional dan Daerah

Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) Nomor 135/PUU-XXII/2024—yang memisahkan pemilu nasional dan pemilu daerah—dapat dianggap sebagai upaya untuk meningkatkan kualitas demokrasi elektoral Indonesia. Dengan pemilu nasional yang difokuskan pada pemilihan Presiden, DPR, dan DPD, serta pemilu daerah yang akan memilih kepala daerah dan DPRD pada waktu yang berbeda, sekitar dua hingga dua setengah tahun setelah pemilu nasional, konsep ini menawarkan beberapa manfaat.

Secara konseptual, pemisahan rezim pemilu ini memiliki potensi untuk menyederhanakan penyelenggaraan pemilu, membuat kampanye lebih fokus dan substantif, menjadikan pemilih lebih rasional, serta memperkuat pemerintahan yang stabil. Namun, di balik prospek kelebihan tersebut, muncul satu masalah mendasar yang tidak bisa diabaikan: soal masa jeda kekuasaan di daerah.

Jika pemilu nasional digelar pada 2029 dan pemilu daerah baru dilaksanakan pada 2031, maka terdapat periode transisi yang berpotensi menimbulkan kekosongan jabatan kepala daerah dan DPRD. Dalam negara demokrasi konstitusional, kekosongan kekuasaan bukan sekadar masalah teknis, melainkan juga persoalan serius yang menyentuh inti konstitusi.

Konstitusi Tidak Menghendaki Kekosongan Kekuasaan

Konstitusi Negara Republik Indonesia 1945 dibangun di atas dua prinsip yang harus berjalan bersamaan. Pertama, kedaulatan rakyat, yang diwujudkan melalui pemilu. Kedua, kesinambungan pemerintahan (continuity of government). Keduanya sama-sama fundamental dalam sistem pemerintahan yang demokratis.

Kekosongan jabatan kepala daerah akan mengganggu fungsi eksekutif di daerah, sementara kekosongan DPRD akan menghilangkan fungsi pembentukan peraturan daerah, penganggaran, dan pengawasan. Pada hakikatnya, daerah tanpa DPRD kehilangan salah satu pilar demokrasi lokal. Karena itu, masa transisi pemilu terpisah tidak boleh dibiarkan tanpa desain konstitusional yang jelas.

Penjabat Kepala Daerah

Untuk jabatan kepala daerah, praktik ketatanegaraan Indonesia relatif sudah memiliki jawabannya. Pengisian oleh Penjabat (Pj) Kepala Daerah telah lama dikenal dan dipraktikkan, termasuk pada periode 2022–2024. Dalam berbagai putusannya, Mahkamah Konstitusi pada prinsipnya membenarkan pengangkatan penjabat, sepanjang memenuhi syarat: bersifat sementara, memiliki dasar undang-undang, dan pembatasan kewenangan.

Dalam konteks ini, Pj Kepala Daerah berfungsi sebagai pemerintah sementara (government caretaker), bukan pemegang mandat politik penuh. Dengan pembatasan yang ketat, semisal adanya larangan mutasi pejabat dan kebijakan strategis jangka panjang, penunjukan Pj masih dapat diterima secara konstitusional sebagai solusi transisi.

Perpanjangan Masa Jabatan Anggota DPRD

Persoalan menjadi jauh lebih kompleks ketika menyangkut DPRD. DPRD bukan jabatan tunggal, melainkan lembaga kolektif perwakilan rakyat. Pasal 22E UUD 1945 secara eksplisit menyatakan bahwa anggota DPRD dipilih melalui pemilu. Artinya, DPRD tidak bisa diisi dengan “penjabat” sebagaimana kepala daerah. Namun demikian, membiarkan DPRD kosong juga bukan pilihan karena hal itu berarti menanggalkan prinsip representasi rakyat di tingkat lokal.

Di sinilah perlunya mengusung sebuah “mekanisme khusus” pengisian DPRD pada masa transisi. Penerapan mekanisme khusus ini bukan upaya untuk melawan konstitusi, melainkan bentuk rekayasa konstitusional sementara untuk menghadapi masa transisi, yaitu sebagai situasi luar biasa akibat perubahan desain pemilu.

Beberapa opsi yang sempat mengemuka menjadi diskursus publik: ada yang menggagas pengangkatan anggota DPRD tanpa pemilu, pembekuan DPRD, atau perpanjangan masa jabatan. Dari ketiganya, perpanjangan terbatas masa jabatan DPRD justru merupakan opsi yang paling rasional dan setidaknya paling sedikit menimbulkan masalah konstitusional.

Desain Perpanjangan Masa Jabatan DPRD

Memang benar, perpanjangan jabatan menyimpang dari prinsip periodisasi lima tahunan. Namun, dalam situasi transisi yang tidak ideal, “penyimpangan terbatas” dapat dibenarkan sepanjang didesain dengan memenuhi syarat ketat. Pertama, perpanjangan harus bersifat satu kali dan tidak menjadi preseden permanen. Kedua, harus dibatasi waktu secara tegas, maksimal dua hingga dua setengah tahun. Ketiga, kewenangan DPRD perlu dibatasi, misalnya hanya menjalankan fungsi anggaran rutin dan pengawasan layanan publik, tanpa membuat kebijakan strategis jangka panjang. Keempat, pengaturan ini harus dituangkan secara eksplisit dalam undang-undang, bukan kebijakan administratif.

DPRD tidak menjalankan kekuasaan eksekutif, sehingga risiko penyalahgunaan kekuasaan relatif lebih kecil dibanding kepala daerah. Dengan pembatasan yang jelas, perpanjangan ini dapat dipandang sebagai jalan tengah yang masih dapat diterima oleh konstitusi.

Solusi Hibrida untuk Masa Transisi

Dari perspektif hukum tata negara, solusi paling proporsional adalah model hibrida. Dalam model ini, jabatan kepala daerah diisi oleh penjabat dengan kewenangan terbatas, sementara DPRD diperpanjang masa jabatannya secara terbatas dengan pembatasan fungsi. Model ini menghindari dua ekstrem yang sama-sama bermasalah: perpanjangan penuh kekuasaan eksekutif tanpa pemilu, atau kekosongan lembaga perwakiran rakyat di daerah.

Dalam teori konstitusi, ini dikenal sebagai prinsip “least constitutional harm”, memilih solusi yang paling sedikit merugikan prinsip dasar konstitusi dalam situasi yang serba terbatas.

Kesimpulan

Pemisahan pemilu nasional dan pemilu daerah menjadi langkah guna menata dan mengonsolidasi sistem pemilu di Indonesia. Namun, keberhasilan kebijakan ini sangat ditentukan oleh bagaimana masa transisinya diatur. Tanpa desain transisi yang cermat, pemilu yang dimaksudkan memperkuat demokrasi justru berisiko melahirkan defisit legitimasi di tingkat lokal.

Konstitusi tidak menuntut solusi yang sempurna, tetapi menuntut solusi yang proporsional dan akuntabel di hadapan prinsip-prinsip hukum dan demokrasi. Penjabat kepala daerah dan perpanjangan terbatas DPRD—jika dirancang secara ketat dan transparan melalui undang-undang—adalah pilihan paling masuk akal untuk memastikan negara tetap berjalan tanpa mengorbankan prinsip demokrasi.